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Archive for 26 septiembre 2009

¿Nos están dando las estadísticas las señales correctas sobre qué hacer? En nuestro mundo orientado hacia el desempeño, las cuestiones de medición han cobrado mayor relevancia: lo que medimos afecta lo que hacemos.

Joseph Stiglitz – “El fetichismo del PIB”

En un informe reciente sobre el estado de la Administración Pública en un conjunto de países que tuve oportunidad de revisar, existía un capítulo dedicado al Gobierno Electrónico. Cómo en otros apartados (gasto público, estructura del empleo público, …), los autores trataban de ofrecer una visión de estado de desarrollo del Gobierno Electrónico basado en indicadores preexistentes. Se remitía en concreto a los resultados del informe periódico que Cap Gemini realiza para la Comisión Europea en su edición del año 2007 y el informe de 2008 de las Naciones Unidas “From eGovernment to Connected Governance”.

Existen pocos indicadores globalmente aceptados que reflejen el progreso del Gobierno Electrónico en un conjunto amplio de países. Los indicadores seleccionados, si bien los más utilizados, son, cuando menos, discutibles. Ya del informe de Cap Gemini mostré mi opinión en un post anterior. Mis reticencias son aún mayores del informe de las Naciones Unidas y su indice de “eGovernment Readiness”. Tiene el gran acierto de incluir como componente del indicador algo más que la evaluación de servicios electrónicos (disponibilidad de infraestructura telco y capital humano), pero naufraga precisamente en la valuación de servicios electrónicos. Alguno de los sistios seleccionados  como portal nacional es sorprendente (e.g. en el caso de España http://www.la-moncloa.es) y se centra, según indica, en analizar los sitios de los ministerios de Educación, Trabajo, Finanzas, Seguridad Social y Sanidad, pero no indica por cada país cuáles son estos sitios ni los servicios que analiza.

No se mejora en lo que no se mide, pero medidas no correctas pueden llevar a callejones sin salida. Tenemos una carencia importante de indicadores válidos para la medición del progreso en el Gobierno Electrónico, que nos permitan además establecer una dirección de avance. Otros han recogido previamente también esta carencia (Di Maio, Osimo, ..). Un resumen de estas carencias son:

  • Identificar una cesta de servicios asociada a cada una de las grandes políticas públicas (sanidad, educación, impuestos, …)
  • Selección de servicios informativos y no sólo transaccionales
  • Falta de datos del uso real del Gobierno Electrónico por los ciudadanos (directo e indirecto)
  • Integrar en la medición factores no sólo de disponibilidad de infraestructuras sino también de otros aspectos estructurales (e.g. marcos legales)
  • Evaluar la experiencia de usuario y satisfacción en el uso de los servicios públicos, no sólo su disponibilidad
  • Incluir la evaluación no sólo de los aspectos administrativos que favorece el Gobierno Electrónico, sino también de su impacto como vector de sociedades más participativas

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En este periodo de crisis, son muchos los que se acuerdan de nosotros, los funcionarios. Generalmente, su recuerdo es para apuntar a los muchos “privilegios” que tenemos. Muchas veces me he preguntado porqué se considera como tales aspectos cómo la estabilidad laboral o la necesidad de justificar las acciones radicales contra un trabajador como el despido.

Voy con un ejemplo práctico de nuestros “privilegios”.

Ayer me enteré que una compañera, días antes de haber dado a luz había sido promocionada. Ello no dejaba de ser un reconocimiento a su valía, aunque supongo que muchos lo considerarán un “privilegio” promocionar a quien va a estar durante cuatro meses de licencia con sueldo por maternidad. Para ver que muchos aún consideran “contra natura” promocionar a una embarazada, basta ver el caso análogo descrito en esta carta al director de “El País”: A una trabajadora del sector privado no  se la renueva un contrato por obra 10 días antes de dar a luz.

Sin que ello no implique no reconocer el abuso que ciertos “compañeros” puedan hacer de su condición de funcionario, vivimos en una sociedad enferma cuando ser promocionada días antes de dar a luz puede ser considerado por muchos un “privilegio”. Las relaciones laborales en la Administración no son perfectas, pero estas comparaciones le lleva a uno a apreciar un entorno de trabajo donde al menos no suceden estos casos sangrantes.

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La escalera de la Participación

Nota previa: Lo malo de tener fondos escritos para cuando agobia el trabajo, es que los amigos te medio pisan lo escrito. También es casualidad, Carlos.

Según el libro de Clay Shirky “Here Comes Everybody” , tres son los ingredientes de un proceso colaborativo: Causa, herramientas y reglas. Ya sea la creación de un sistema operativo, la construcción de la wikipedia o cualquier otra comunidad ad-hoc, sin una definición clara de esos tres elementos no puede existir un proceso de colaboración. El éxito o no del proceso es otro cantar, pero depende de la adecuación o no de las instanciaciones de los ingredientes al proceso que se implementa.

Aproximándonos a la participación ciudadana por medios electrónicos como un proceso colaborativo, la causa y las herramientas parecen adecuadas. La primera, la creación de un gobierno más abierto y participativo tiene el atractivo suficiente para atraer a aquellos que pueden formar parte de la comunidad. Las segundas, las distintas herramientas 2.0 que permitirían implementar una comunicación bidireccional son maduras, conocidas y usadas por un número alto aquellos llamados a tomar parte en el proceso.

Las reglas, como nos referiamos en una entrada anterior, son el punto débil. Sólo la credibilidad de las reglas hacen fracasar o triunfar los procesos de participación. ¿Cómo transmitir credibilidad? Aunque resulte una perogrullada, creando procesos relamente participativos. La ciudadanía tiende a identificar las farsas y huir de ellas.

¿Cuándo un proceso de participación es más o menos creible? El más simple esquema de clasificación por autenticidad de un proceso de participación, lo he encontrado en un artículo denominado “A Ladder of Citizen Participation”, que tiene el valor adicional de haber sido escrito en 1969. El autor, Sherry Arnstein, establece una escalera de ocho peldaños en los que clasificar los procesos de participación, de más a menos creible:

  1. Manipulación, creando comités conjuntos con la ciudadanía para utilizar esta como coartada
  2. Terapía, similar a la anterior, creando un entorno dónde la ciudadanía se desahogue pero sin atender a su expresión
  3. Informativo, estableciendo un canal unidireccional en el que el gobierno facilita información de sus intenciones pero sin dar opción a la réplica
  4. Consulta, creando un entorno de expresión de la ciudadanía y atención de la misma, aunque sin expresar un compromiso acerca del tratamiento de sus opiniones.
  5. Apaciguador, aceptando de modo claro propuestas de la ciudadanía que sirvan como muestra de la bondad de las intenciones de la Administración pero sin dejar claro como se toman las decisiones globales
  6. Colaboración, en un proceso de negociación derivado de las demandas ciudadanas pero conducido por la Administración en todos sus ámbitos
  7. Delegación de poder, en el cual los ciudadanos tiene ámbitos cuya opinión prevalece sobre la opinión de la Administración
  8. Control ciudadano, dónde la ciudadanía participa sin tutelaje alguno de la Administración

En general, los ciudadanos tenderán a participar más en los procesos de participación de los 3-4 últimos peldaños, mientras huirán de los situados en los niveles bajos de la escalera. Quizás la falta de éxito de los procesos de participación se basa en que las Administraciones aún no han sabido subir más allá de los primeros peldaños.

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O´Reilly es “dios.0” (lease diospuntocero), y toda frase categórica suya abre las compuertas a rios de bits. Su última ocurrencia ha sido la sentencia “Gov 2.0: It´s all about the platform”, que desarrollaba en una reciente entrada como autor invitado en Techcrunch. No obstante, creo que es más afortunada la frase de  Andrea Di Maio (otro sospechoso habitual): “Government has a platform, but definitely is not a platform”. Aunque el segundo se empeñe en querer demostrar que ha dicho algo distinto, los egos son así,  no ha hecho en realidad más que dar con un resumén acertado de las tesis de O´Reilly.

No creo que tampoco sea para tanto el descubrimiento. Antes incluso de la existencia de data.gov, hacia ya tiempo que los hay que hablábamos de la existencia de esa plataforma en potenciaLa duda está en si el futuro del Gobierno Electrónico será o no construido sobre esa plataforma.

La evolución de los servicios públicos, sean electrónicos o no, están marcados por muchas circunstancias. Lo que parece obvio en círculos de (llamemoslo) iniciados no tiene porque ser el futuro, que suele ser el hermano pobre (y realista también) de los sueños del presente. Por poner un ejemplo, hace 20 años creíamos en interfaces ATM en casa del abonado para los servicios multimedia; nos hemos tenido que conformar con una línea ADSL sobre la que viaja el que llamábamos ineficiente TCP/IP. Es lo malo de cumplir años, uno se acuerda de demasiadas cosas.

Recientemente me he leido el fascículo “eGovernment evolution towards 2020” del estudio encargado por la Comisión Europea “eGovernment TrendsWatch”. Es un informe denso, a ratos aburrido y a ratos interesante. Y además difícil de leer en diagonal.  No obstante, merece tenerlo encima de la mesa para en ratos libres leer una decena de páginas. En su capítulo 4, presenta distintas posibilidades de futuro del Gobierno Electrónico de acuerdo a la evolución de tres parámetros:

  • Disruptividad del entorno socio-económico (estable o inestable)
  • Actitud de los ciudadanos frente al Gobierno y la Administración (confianza o desconfianza)
  • Visión de sus funciones que tiene el Gobierno (omnímodo o reducido)

Este espacio de evolución tridimensional da lugar a ocho modelos de Gobierno Electrónico, en los cuáles no necesariamente tiene sitio la plataforma “descubierta” por O´Reilly.  Sólo en un futuro dónde los ciudadanos confíen en su Gobierno y éste tenga conciencia que no necesariamente es el mejor proveedor de todos los servicios, la visión de O´Reilly (y de los que creemos en el Gobierno 2.0) tendrá un sitio.

¿Y el factor socio-económico? ¿Favorece a la plataforma un entorno estable o disruptivo? Es difícil de adivinar, sobre por su efecto sobre los otros dos parámetros que marcan el futuro. De un lado, la inestabilidad impulsa la concepción del “lean Government”, favoreciendo que el Gobierno busque la colaboración y abra su plataforma. De otro lado, la inestabilidad retrae la voluntariedad de esa colaboración por la sociedad e incrementa su desconfianza. Una descripción de cómo las tensiones socio-económicas afectan a la voluntad (aparente, al menos) de construir el futuro del Gobierno Electrónico sobre la plataforma “descubierta” por O´Reilly lo dió recientemente Vivek Kundra.

“Dios.0” y Andrea di Maio tienen razón en identificar que existe una plataforma, pero la plataforma no equivale al Gobierno 2.0. Coincido más con la visión del Gobierno 2.0 como un nuevo ecosistema público-privado de servicios públicos electrónicos, la forma del mismo y el grado de apoyo de los mismos sobre la plataforma “descubierta” por O´Reilly es lo que aún está por determinar, y dependerá de las circunstancias antes descritas.

Y como “Gobierno 2.0” es sinónimo de “Gobierno Abierto”, acabo con ejemplos prácticos de los obstáculos  internos al mismo tomados con ese fiel reflejo de la vida Administrativa que es “Si, Ministro”.


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La inteligencia de las multitudes es una de las bases sobre las que se apoyan los servicios colaborativos. Ayudar con la opinión individual a que otros se formen opinión sobre un tema concreto, es el servicio más claramente identificable en esta línea. La integración de diversos formatos digitales para ello (texto, imagen, audio, vídeo) ha sido facilitado por los medios sociales.

Los asuntos públicos comienzan a ser objeto de este tipo de servicios colaborativos. Un ejemplo de ello es “Patient Opinion”, dónde los ciudadanos del Reino Unido describen su experiencia como usuarios del Sistema Nacional de Salud. Si uno toma un tiempo leyendo las mismas, encuentra tanto opiniones favorables como desfavorables, pero con el denominador común de referirse a empleados públicos perfectamente identificables. Los datos de carácter personal, de acuerdo a la interpretación de la definición de estos que recoge la Opinión 4/2007 del grupo de trabajo del Artículo 29 , son un elemento de manejo frecuente en este tipo de servicios.

Y sólo acabamos de empezar.  La evaluación de servicios públicos puede ir más allá. Hace unos días Andrea di Maio ponía un ejemplo para la meditación en su blog. Hay que encontrar los límites del crowdsourcing Entre la libertad de expresión y la protección de los datos personales. De nuevo el 2.0 nos enfrenta con una razón para repensar el marco legal de la identidad electrónica personal en su más amplio significado.

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Seguimos sin saber a ciencia cierta si esto de la Gripe A va a ser un fenómeno de amplio impacto sobre nuestra vida cotidiana o no. Sumergidos en noticias de “si pero no”, datos estadísticos ausentes o sospechosos (hace un par de días hoy en la CNN que en China no se había registrado ningún muerto por la pandemia), queda oculto el efecto que la enfermedad va a tener sobre la sociedad. Y sin embargo hay oportunidades de cambio social. Cambios sociales en los que las TIC dentro de la Administración tienen un importante papel.

Se presenta una oportunidad para el desarrollo del teletrabajo, en general pero también en el sector público. Sólo el 8% de los trabajadores españoles teletrabajan, y en el sector público su impacto es insignificante. Lejos quedaron los tiempos del impulso dado a la medida por el Ministro Jordi Sevilla, y la previsión de desarrollo del teletrabajo ha quedado como una de las disposiciones incumplidas de la Ley 11/2007 (o al menos de desarrollo retrasado). Es tiempo para retomar una medida pensando en los posibles deberes familiares de asistencia a enfermos que los empleados públicos hayan de satisfacer. Además, supondría un ahorro energético importante en estos tiempos de crisis. La medida tiene coste, en contra de lo que algunos piensan y refleja su desconocimiento de la materia (ver último párrafo de esta noticia), y necesitaría al menos de

  • un desarrollo legal
  • despliegue de medios en los domicilios de los teletrabajadores
  • creación de infraestructura de acceso al entorno virtual de trabajo
  • formación para teletrabajadores y sus responsables sobre como actuar en el nuevo entorno laboral
  • transformación del espacio físico de las oficinas para adecuarse a un colectivo teletrabajador

Y, por encima de todo, sería necesario el desarrollo de un plan de despliegue de la medida, identificando aquellos puestos de servicio en los que es razonable aplicarla y cuáles no. No sería justificable una adopción opcional.

También se presenta una oportunidad para el desarrollo del Gobierno Electrónico. El Gobierno Vasco ha anunciado medidas destinadas a evitar el contagio entre los empleados públicosLas ventanillas van a ser dotadas de mamparas y, lo que es más importante, van a ser reducidas en número. Echo de menos que además se indique que se va a publicitar la posibilidad de realizar los trámites por Internet y que se mida la repercusión de la medida. Una oportunidad igual de realizar una experiencia de semi-apagón “analógico” de la Administración es difícil que se nos presente. Servicios de Gobierno Electrónico que deberían ser especialmente promocionados son, obviamente, los relacionados con la salud, tratando de evitar en la mayor medida posible la asistencia a centros sanitarios (focos naturales de contagio). La cita previa o la teleprescripción como un servicio asociado a la receta electrónica entrarían dentro de los servicios a implantar y promocionar.

Finalmente, aunque seguro que habrá quien se le ocurra otros campos, está la enseñanza. Se hace un escaso uso de las nuevas tecnologías en la enseñanza, especialmente para la difusión masiva de contenidos educativos. La previsible existencia de un amplio grupo de afectados entre la población infantil presenta una oportunidad de cambio al respecto. Así lo están entendiendo y se están preparando para ello algunos gobiernos, pensando en utilizar las televisiones públicas con fines educacionales en caso de ser necesario.

El trabajo funcionarial, la relación entre Administración y ciudadanos, la enseñanza, … servicios públicos cuya transformación mediante las TIC puede acelerarse con la pandemia de Gripe A.

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Tras unas semanas de desconexión total, dejando a Gabi la labor de mantener una mínima vida de esta bitácora, volvemos a la brega. No vamos a quejarnos, en las circunstancias que estamos, somos unos afortunados los que tenemos que cumplir con la maldición divina de ganar nuestro pan con el sudor de la frente.

Y comenzamos el curso cómo lo acabamos, con una consulta pública sobre políticas de Sociedad de la Información. Si antes de verano era el MITYC el que iniciaba una consulta sobre el Plan Avanza 2, ahora es el turno de la Comisión Europea. La publicación de la consulta coincide también con la de un interesante report en varios fasciculos sobre el estado de la Sociedad de la Información en la UE (Europe´s Digital Competitiveness Report), centrado en dar una visión del resultado final de la estrategia i2010.

Si en la consulta del MITYC se trataba de un conjunto de preguntas de respuesta abierta, la Comisión Europea ha optado por un formato más dirigido, con preguntas más dirigidas conteniendo propuestas de respuestas que dejan entrever alguna de las preocupaciones de los “policy-maker” comunitarios. Algunas de estas preocupaciones resultan contradictorias con el triunfalismo de los resúmenes para prensa y gran público del resultado de la estrategia i2010. Las respuestas  propuestas dejan  entrever alguna de las soluciones que se barajan.

Ejemplo de lo anterior son algunas de las cuestiones planteadas alrededor de los servicios públicos electrónicos, y más en concreto las relativas al Gobierno Electrónico.  Las dos preguntas planteadas (8.1 y 8.2) reflejan la actual encrucijada en que se haya el desarrollo del Gobierno Electrónico en la UE.

La preocupación mayor es la primera planteada, y que empieza a abrirse camino en muchos foros: ¿Porqué sigue sin despegar el uso de los servicios de Gobierno Electrónico?. Los Gobiernos han realizado importantes inversiones en ellos y las cuotas de uso por la población siguen siendo bajas. Lejos quedaron los tiempos en que se pensaba en un ritmo de adopción de los mismos similar al del uso de Internet.

Se presentan varias ideas para alcanzar un mayor uso del Gobierno Electrónico, pero, a mi juicio, lo que más resalta es la opción entre multicanalidad y cierre de ventanillas. Soy más proclive a lo segundo que a lo primero, apoyando un programa (de medio  plazo) de cierre de ventanillas sobre la colaboración social en aquellos casos que sea posible (e.g. tramitación electrónica de las licencias de circulación de vehículos por los concesionarios) y el despliegue de una red de kioscos electrónicos. Una apuesta por la multicanalidad, llevaría a una nueva espiral de inversiones tecnológicas de dudoso rendimiento: El teléfono móvil tiene sus limitaciones como dispositivo de acceso y no existe el necesario despliegue de descodificadores de TDT interactiva.

La segunda preocupación planteada es la desigualdad en la calidad de acceso al Gobierno Electrónico entre los ciudadanos de la UE. Es un tema que he tratado anteriormente desde la óptica nacional. La implantación del Gobierno Electrónico está creando una brecha de derechos en la relación entre ciudadanos y Administración cuya transcendencia aún está por descubrirse.  Las soluciones planteadas apuntas al establecimiento de un marco de “soft-regulation”. Creo sin embargo que debiera irse un paso más allá, creando una carta de derechos ciudadanos en la relación electrónica en forma de directiva comunitaria. Carta de derechos con menos ambición que nuestra Ley 11/2007, pero eliminando la opcionalidad de las mismas y obligando a Administraciones nacionales y regionales a acudir en apoyo de las Administraciones locales con fuentes de financiación insuficientes.

El reto de los próximos años queda claro con esas dos preguntas: Alcanzar un despliegue general y uniforme del Gobierno Electrónico entre los ciudadanos.

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