Gobierno Abierto: Eje del circulo virtuoso de la innovación en la Administración Pública

En una entrada anterior hice mención a la estrategía de innovación de la OECD recientemente publicada.  Es un documento quizás excesivamente largo para ser leido por quien tenga interés colateral por la materia (226 páginas bajo pago), pero que al menos ha de ser leido su resumen y un artículo publicado al respecto por «The Economist». Asumir los principios de la innovación y estrategias para impulsarla es más que necesaria en un país como el nuestro, al respecto del cual en el «European Innovation Scoreboard 2009» realizado por encargo de la Comisión Europea se decía lo siguiente

For Spain, one of the Moderate innovators, innovation performance is below the EU27 average and the rate of improvement is also below that of the EU27

Es decir, no sólo estamos mal, sino que vamos camino de estar peor.

La OECD marca para ello cinco prioridades para impulsar la innovación por los poderes públicos

• Habilitar a las personas para que sean capaces de innovar
• Facilitar la innovación por parte del sector privado
• Crear las condiciones que permitan crear, difundir y aplicar el conocimiento
• Hacer uso de la innovación para hacer frente a los retos sociales y globales
• Mejorar gobernanza y evaluación de la innovación

En la estrategia de innovación dedica unas cuantas páginas específicas a cómo habilitar al sector público para innovar. Básicamente, las propuestas de la OECD se ajustan a los principios de las estrategias de Gobierno Abierto: Transparencia, Participación y Colaboración han de ser los elementos tractores de la innovación en el sector público.  Si queremos hacer más con menos, incrementar nuestra productividad y competitividad, sólo lo podemos hacer apoyándonos en la sociedad. Incrementar la diversidad en el sector público, tal y como mencioné en otra entrada, es la otra gran propuesta que se realiza para fomentar la innovación en el sector público.

Creo que, por el momento, es evidente que nos queda un largo camino para introducir la innovación en el sector público de acuerdo a los principios de la OECD. Lejos estamos de desarrollar (ni siquiera de tener) una estrategia de Gobierno Abierto en la mayor parte de las Administraciones Públicas españolas. Y ello es preocupante, no solo por la Administración Pública, sino por nuestra Sociedad en general. La innovación es la clave para afrontar los retos a los que nos enfrentamos y el circulo virtuoso de innovación entre Administración y Sociedad gira alrededor del Gobierno Abierto:

• Una Administración Pública Sostenible solo puede partir de una estrategia de Gobiernio Abierto que permita hacer más con menos.
• Sólo haciendo más con menos podemos ofrecer a la Sociedad los muchos servicios que demanda y liberar de la misma recursos que pueda dedicar al bienestar colectivo, recursos de la Sociedad que se encauzan a través de las iniciativas de Gobierno Abierto.

Hace tiempo, en un comentario a una entrada de la bitacora de Felix Serrano, compartí la que para mí es la clave del éxito de la innovación en cualquier organización (tomada de un artículo de Daniel Innerarity)

La innovación consiste, de entrada, en la capacidad de distanciarse de las propias rutinas, de lo sabido, de los estereotipos y tener la capacidad de no contentarse con lo adquirido.

El Gobierno Abierto supone la huida de las rutinas adquiridas por las Administraciones Públicas y no contentarnos con lo que ofrecemos a la Sociedad, buscando nuevas fórmulas para servir el interés general. Mientras no nos ayuden nuestros responsables políticos, habrá de ejercerse desde el puesto de francotirador.

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El derecho a la información pública por medios electrónicos

Con la promoción de las políticas de Gobierno Abierto, está surgiendo la demanda ciudadana de un nuevo derecho: El acceso electrónico a toda información pública. En contra de lo que pueda pensarse al calor de la excitación de iniciativas internacionales (USA, UK, …) o nacionales (Pais Vasco), no existe marco legal que garantice dicho derecho en ninguno de los entornos donde estas acciones están acaeciendo (aunque de modo generoso, podríamos considerar el derecho a la información pública por medios electrónicos como reconocido en el artículo 6.1 de la Ley 11/2007). Ello limita la sostenibilidad de la transparencia y del ecosistema alrededor de la misma, en particular las aplicaciones de terceros construidas sobre los datos liberados.

Alcanzar la proclamación de este derecho, aparece como un nuevo mojón en la carrera USA-UK por el título de campeón del Gobierno Abierto. El Gobierno de coalición británico anunció al constituirse que establecería el derecho a los datos (right-to-data), pero parece que en USA toman de nuevo la delantera al respecto existiendo un primer anteproyecto de «Public Online Information Act» (POIA) en trámite en el Congreso.

Los elementos del anteproyecto de ley USA mediante el que se pretende garantizar el derecho a la información pública por medios electrónicos son:

• Consagración de la equivalencia «publico=online»
• Creación de órganos administrativos de promoción y coordinación de la publicación de información por medios electrónicos
• Obligatoriedad de establecer y mantener para siempre catálogos de la información pública online, así como de mantener 24×7 accesible en línea la información pública
• Equivalencia del ejercicio del derecho de acceso a la información al del derecho a tener la información pública accesible en Internet
• Contemplar como falta disciplinaria una negativa injustificada de hacer accesible online información pública

La legislación es necesaria si no queremos retroceder en lo andado en el Gobierno Abierto. El reconocimiento del derecho al acceso a la información pública por medios electrónicos es la única garantía posible para ello.

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Gobierno Abierto: Año y medio descubriendo a qué nos enfrentamos

Aunque hubiera antecedentes, me caben pocas dudas que,  si existe historia de esto del Gobierno Electrónico, el día cero del Gobierno Abierto pasará por ser el día siguiente de la toma de posesión del Presidente Obama.  No habían pasado veinticuatro horas cuando dió las órdenes ejecutivas que arrancaban la transición del obscurantismo al Gobierno Abierto abierto en los USA, y en un efecto arrastre en (al menos) todo el mundo occidental. Aunque parezca que todo comenzó hace mucho tiempo, fue hace poco más de año y medio. Es quizás tiempo de análisis, de tratar de identificar de modo sistemático los retos a los que estamos enfrentándonos.

Quizás los más importantes son los retos  globales a al concepto en sí. Particularmente creo que el más importante es su sostenibilidad.  La acción de las AAPP se basan en la legalidad, en la existencia un marco que les obliga a dar unos determinados servicios. Sin la existencia un marco legal, el impulso se agota. No vale un mero acuerdo de gobierno, que puede ser olvidado cuando el siguiente gobierno llegue. Baste para ello ver como la pata transaccional del Gobierno Electrónico sólo ha sido desarrollado de modo decidido cuando ha existido un marco legal que lo ha habilitado. De la mano del marco legal, es sólo cuando es posible mantener las dotaciones continuadas estables de recursos económicos y humanos que demanda la implantación del Gobierno Abierto, y disponer de una base para impulsar el cambio cultural entre los empleados públicos.

La transparencia se enfrenta al reto de la usabilidad. No se trata tan sólo de facilitar muchos datos en formato reutilizable, han de facilitarse herramientas eficientes de catalogación, cuidar la calidad de los datos y ser capaz de facilitarlos en el entorno temporal necesario. Un ejemplo de las dificultades de una implantación generalizada de la transparencia en un país se relata en la entrada «La Crisis de los Portales de Transparencia» de Gonlink.

Hacer efectiva la participación supone  resolver retos sociales y tecnológicos.  En primer lugar, rompiendo la inercia de las AAPP y la desconfianza de los colectivos sociales, buscando fórmulas que nos permitan integrarnos en las iniciativas de participación externas a nuestras sedes electrónicas, espatando posibles miedos orwellianos.  En segundo lugar, evitando el rapto por las élites, habilitando una participación transversal a la sociedad y no sólo de los más vociferantes y/o con ventajas socioeducativas.  Finalmente,  introduciendo tecnologías que permitan dar calidad a la participación, como filtrados automatizados que permitan un uso efectivo del crowdsourcing y registros electrónicos de la participación realizada como garantía a la ciudadanía.

En la colaboración o coproducción se presentan  interesantes retos procedimentales. Integrar en nuestros flujos de trabajo mecanismos de identificación de comunidades con las que construir servicios efectivos para la sociedad y aplicar nuevas fórmulas de adquisicion contraprestación de sus servicios mutuamente beneficiosas.

He dejado para el final las personas, empleados públicos y nuestros dirigentes políticos. La implantación del Gobierno Abierto sólo es posible con una actuación más autónoma de los empleados públicos de acuerdo a los principios del interés general.  Los modelos jerárquicos y de rígido control de la acción del funcionariado por la clase política difícilmente harán otra cosa que esclerotizar el concepto de Gobierno Abierto. Es necesario desarrollar un modelo de gestión de objetivos y actividades en las AAPP basado en la confianza entre dirigentes políticos y empleados públicos.

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UK: La hora crítica del Gobierno Abierto

Ayer se anunció que los conservadores vuelven al poder en UK. Mala noticia para los ciudadanos británicos, vuelve el thatcherismo y el capitalismo salvaje. Pero un momento interesante para los que estamos alrededor del Gobierno Electrónico y el Gobierno Abierto.

El Reino Unido ha sido uno de los abanderados del Gobierno Abierto. Experiencias como «The Power of Information Task Force», «Show us a better way» o data.gov.uk no hubieran sido posibles sin un impulso político claro. ¿Se mantendrá el impulso con los conservadores?  Cabe recordar que los conservadores indicaron las IT como un potencial área de recorte. ¿Será uno de ellos data.gov.uk?

Puede parecer un escenario de ciencia-ficción, y sin emabargo es posible. Di Maio ya hablo de la necesidad del soporte legal para la sostenibilidad del Gobierno Abierto. He revisado el web de data.gov.uk y no he encontrado una sóla referencia legal. Y ya se sabe, en la Administración, lo que no está en el BOE (Official Gazzette, en este caso), no existe. Todo lo que no existe en la ley, no pasa de ser un concesión a los súdbitos que puede suprimirse.

UK es la prueba del nueve sobre la reversibilidad o irreversibilidad del Gobierno Abierto.

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Alrededor del borrador de reglamento UE de iniciativa ciudadana

La Comisión ha hecho publico un borrador del reglamento de la iniciativa ciudadana, una de las grandes novedades del Tratado de Lisboa. La fecha del borrador es del 31/3/2010, sin embargo no recuerdo despliegue mediático al respecto por lo que deduzco que su publicación ha de ser más reciente. Concretamente, yo lo conocí a través de un tweet de @osimod . Conviene aclarar que dicha iniciativa ciudadana no sustituye la iniciativa legislativa de la Comisión en ninguna circunstancia, sino que es una iniciativa ciudadana limitada y destinada a espolear la iniciativa legislativa que la Comisión Europea tiene de acuerdo a los Tratados.

De una primera lectura en diagonal, me sorprenden dos aspectos. El primero son las condiciones de aceptación de una iniciativa ciudadana (artículo 4). Para empezar, las juzga la propia Comisión, para continuar la Comisión ha de considerarlas serias (curioso término jurídico) y para terminar no pueden ir contra los valores de la Unión. Vamos, que iniciativas sí, pero dentro de un orden, no vaya a ser que a un euroescéptico se le ocurra alguna maldad.

Lo segundo que me llama la atención es el curioso uso del canal electrónico, destinado a dar el mínimo trabajo a la Comisión. La Comisión se limita  hacer un registro electrónico de las iniciativas y a decidir su aceptación. Validar que los sistemas de recogida de firmas  electrónicos son válidos y la autenticidad de las mismas se deja a los Estados Miembros. Eso sí, la Comisión será quien dicte las normas técnicas que han de cumplir. Dado que la identidad electrónica es un tema clave en todo proceso de firma y que el desarrollo de la interoperabilidad de la identidad electrónica en Europa está en curso (ver STORK), el plazo de 12 meses tras la aprobación del reglamento para tener las normas técnicas puede quedarse corto.

Seguro que existen otros puntos grises en la propuesta, que aún no he leido entera con detalle. No obstante, es un paso adelante que puede tener derivadas imprevistas y positivas. Por ejemplo, no habría razón para no aplicar las normas técnicas que dicte la Comisión a nuestra iniciativa popular nacional, que aún carece de desarrollo reglamentario tras casi cinco años desde que se incluyo la posibilidad de medios electrónicos en la misma.

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La co-producción de servicios públicos (II)

Va para dos meses que publiqué la primera parte de esta entrada. El tiempo dejado  entre una y otra no ha sido intencionado, tan sólo ahora he encontrado alguna pista para seguir avanzando en la materia. Otra vez la misma viene del Reino Unido, de la mano de un documento corto y con un excelente resumen ejecutivo «The engagement ethic».

Breve recordatorio de qué perseguimos con la co-producción: Servicios públicos no sólo para los ciudadanos sino con los ciudadanos. Con ello obtenemos servicios más efectivos, pero también con una mayor base de legitimación.

Dejábamos el tema en la búsqueda de metodologías para aplicar las técnicas de co-producción de servicios públicos. El primer paso, identificar en qué servicios puede hacerse de la colaboración el eje de su diseño y producción, nos lo viene a resolver el documento mencionado. Estos servicios  los presenta caracterizados por:

• Existencia de una comunidad clara de interesados
• Crecimiento limitado dentro de la comunidad de interesados
• La contribución de la comunidad es crítica para el exito del servicio
• Existencia de relaciones de largo plazo
• La comunidad tiene un claro interés en participar en el servicio

Hacer de una comunidad el eje de la co-producción de servicios, lleva a una segunda derivada. La co-producción puede tomar dos puntos de arranque de desarrollo:

• Servicios mutualistas externos a las AAPP que son apoyados para su desarrollo
• Identificar dentro de las AAPP servicios en que puede ser  efectivo incorporar a una comunidad para una prestación más efectiva

Por ir a ejemplos prácticos tanto de lo uno como de lo otro dentro del  Gobierno Electrónico. La iniciativa AbreDatos 2010 que se celebra en este fin de semana puede dar lugar a servicios iniciados en una comunidad. El servicio Red Trabaj@ ya mencionado en la primera parte de esta entrada es ejemplo de la incorporación de comunidades a la prestación de servicios públicos. Se trata en definitiva de primar la misión del organismo sobre el uso de la tecnología.

La fórmula de la co-producción está aún en sus primeros pasos. Pero puede ser la solución para revitalizar servicios con escaso nivel de satisfacción por parte de los ciudadanos. Por acabar de nuevo con un cita de Seth Godin,

Trying harder is impossible when you’re already trying as hard as you can. But you can always try different.

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Queremos ser del País Vasco

Entre las noticias que leí en los desayunos previos de cada día de asistencia a Tecnimap, seguí con especial interés la revuelta ciudadana de Valença del Miño y otros pueblos cercanos. Veo que no he sido el único en asociarlo a los servicios de Gobierno Electrónico. Más de una vez, he escrito acerca de la brecha de derechos que se está abriendo en España a resultas de la implementación del canal electrónico de relación con las AAPP. Servicios electrónicos alrededor de la educación y la sanidad son ofrecidos por unos gobiernos regionales mientras otros no se conoce si tienen intención de ello.

Los Portugueses quieren ser Españoles. Los Madrileños, y muchos otros, querrían ser del País Vasco en lo referente al Gobierno Electrónico. Un destacada posición en lo referente al aspecto transaccional (de acuerdo al informe eEspaña 2009) y un liderazgo claro en la creación de espacios electrónicos de participación (Irekia) y transparencia (Opendata Euzkadi).

No nos va a quedar más remedio, que ir con la ikurriña a la Puerta del Sol.

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¿Deben las AAPP estar en las Redes Sociales?

Hoy ha acabado Tecnimap 2010. Una de las sesiones que más éxito de convocatoría tuvo fue la dedicada al uso de las Redes Sociales en las AAPP. En ella hubo intervenciones de  alta calidad por parte de @balapiaka, @alorza, @idoiallano, @mgarrigap, @rafaelchamorro e Ignacio Celaya.

Sería difícil elegir cuál de las intervenciones fue aquella con cuyo mensaje pueda sentirme más identificado. Globalmente, la que más me convenció fue la de @mgarrigap y con su idea de «hacer uso de la redes sociales para hacer pedagogía sobre los límites de la Administración». Sin embargo, salí del auditorio más convencido de «la necesidad de las AAPP de estar en las redes sociales para ser ciudadanía y servir mejor a las AAPP» que dijo @idoiallano. Un mensaje en el que con su provocativo estilo incidió al día siguiente @andreadimaio en otra sesión.

Quizás sea un exceso de heterodoxia por mi parte, pero en el retorno a casa en el AVE me surgió la duda de si realmente eso es lo que quieren los ciudadanos. La idea base es que es así, es que las AAPP hemos de estar allí para dialogar de modo más directo con los ciudadanos. ¿Pero realmente es lo que desean los ciudadanos? ¿No conduce ello a una Administración en exceso presente en la actividad ciudadana? ¿No existe el riesgo que llevado a su extremo nos convirtamos en una sociedad orwelliana? ¿No existe el peligro que fomentar  la intervención en las mismas de los funcionarios términe por anular el debate que en las mismas se produce?

Las redes sociales nos presentan nuevos cruces de caminos y nuevas decisiones. Es pronto para poder determinar que uso de las mismas nos puede conducir a sociedades más abiertas, deliberativas y democráticas. El objetivo es que el ciudadano no sólo sea el objetivo de los servicios sino también el origen de los mismos,  pero queda mucho para que sepamos como hemos de utilizar las redes sociales para servir mejor a la ciudadanía. Como dijo @mgarrigap, no nos queda más remedio que el trystorming.

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El uso de los medios sociales por empleados de las AAPP

Hace ya unos meses, hice referencia a la necesidad de desarrollar procedimientos que regularan la intervención del factor humano de la función pública en los medios sociales. Que dicha regulación es más que necesaria lo muestran incidentes como el acaecido en el Principado de Asturias, el lamentable bloqueo de una de esas bitacoras informales de un empleado público que ayudan a la creación e incremento del conocimiento en el colectivo de los empleados públicos. Con unas cuantas lecturas más y alguna pieza legislativa nueva en nuestro ordenamiento jurídico, vuelvo sobre el tema, con la creencia que el Gobierno Abierto ha de ser en gran medida desarrollado entorno al empleado público.

Son dos los ámbitos diferenciados que deben regularse. De un lado, el uso informal, como persona que hace uso de los medios sociales para adquirir y compartir conocimiento con personas de un mismo ámbito profesional. De otro lado, el uso oficial, como parte de un organismo público al servicio de la ciudadanía.

La regulación del uso informal de los medios sociales por los empleados públicos debería limitarse al incentivo de la misma. Han de equipararse a una herramienta más de trabajo, con las limitaciones únicas de la responsabilidad y la discrección y la manifestación (implícita por el contexto o explícita) del carácter personal y no profesional del uso. Con estas salvaguardas, somos un número importante los que cada día nos beneficiamos de la generación de conocimiento colectivo.

Más compleja es la regulación del uso formal. Las nueve páginas del documento «Best practices for social media usage in North Carolina» nos dan unas cuantas pistas al respecto de la visión global de esta regulación, y ha sido la inspiración del resto de esta entrada. La regulación empieza por entroncar el uso de los medios sociales con la estrategia global de comunicación del organismo. Los gabinetes de prensa obviamente han de jugar un papel rector en este punto y deben ser los primeros involucrados en el diseño de la estrategia en este punto, fijar quién y cómo puede intervenir en y en qué medios.  Un ejemplo real de la compleja relación entre los  gabinetes de prensa y aquellos que intervienen en los medios sociales , así como de los beneficios del uso de los mismos, está descrita en esta entrada de «Digital Engagement».

En segundo lugar, ha de crearse un marco de garantías y obligaciones de aquellos que actuan en nombre de los organismos en los medios sociales. En mi anterior entrada sobre este tema, hacia mención de las normas la respecto creadas en Reino Unido, hoy me parecen escasas. Las normas han de contener no sólo una reglas de comportamiento y su entronque con las consecuencias disciplinarias de su incumplimiento, sino también han de reflejar los procesos de solicitud y autorización de participación en medios necesarios para ello. Prever la existencia de estas normas en el desarrollo reglamentario del EBEP en las distintas Administraciones, sería quizás recomendable.

En tercer lugar, entran en juego la regulación de los medios tecnológicos utilizados para habilitar la partipación del empleado público en los medios sociales. Aunque sobre ello podría debatirse, es mi opinión que la regulación aplicable habría de ser la Ley 11/2007 (y el RD 1671/2009 en el caso de la AGE). En este marco legal, y debido a las posibles consecuencias de la intervención de un empleado público en una conversación virtual registrable, hay que buscar los medios de  autenticación y registro de la participación de empleado público en un medio social. Si los medios sociales están bajo control del organismo en la sede selectrónica, autenticación y registro de las intervenciones en medios sociales vendrán garantizados por las previsiones para ambos ámbitos en las sedes electrónicas. La complejidad puede surgir cuando los medios sociales están fuera de la sede electrónica de los organismos. En primer lugar, el marco legal nos facilita los sistemas de firma electrónica que habrían de utilizarse, que en el marco de la AGE se limitan a sistemas basados en certificado de acuerdo al RD 1671/2009.  En segundo lugar, habría de disponerse de mecanismos de archivo fideligno del documento electrónico resultante de la participación del empleado público en el medio social (sobre la importancia de este punto, ver éste artículo). Es fácil suponer, que estos dos condicionantes limitan en la práctica poder actuar en los medios sociales no establecidos por los gobiernos como sería deseable.

Aunque el asunto no es tan simple como sería deseable, ello no es obstáculo para no empezar a trabajar en la habilitación de este nuevo marco de participación.

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Gobierno Abierto, finanzas públicas y cambio de modelo productivo

No hace mucho, twitee una entrada de una bitacora referida al coste de una política de Gobierno Abierto en el ámbito del Gobierno Electrónico. La transparencia y apertura de datos no es gratis, y muchas supone trabajar con sistemas obsoletos sobre los que cualquier intervención cuesta un potosí (y está por ver la efectividad para ello de la fórmula mágica de la colaboración pública-privada que propone la OCDE). Lo mismo podriamos decir la participación y la colaboración, implican un coste derivado del cambio tecnológico,  cultural y organizativo que requieren su implementación.

Un Gobierno Abierto no es barato, ello supone unas inversiones y el empleo de unos recursos públicos escasos. Quizás conviene recordárselo a algunos que al mismo tiempo abogan por un Gobierno Abierto y una reducción de impuestos. Como en tantas cosas, servicios europeos requieren niveles impositivos europeos. La coherencia política de promoverlo requiere asumir que tiene un coste sobre las finanzas públicas.

Afortunadamente, no sólo son insumos en un Gobierno Abierto. Existen retornos materiales más allá del necesario refuerzo de los procesos democráticos.  Es quizás hora de comenzar a hacer hincapíe sobre su efecto positivo en el cambio de modelo productivo.

La transparencia habilita la reusabilidad de la información pública. La consecuencia es la creación de todo un nuevo sector productivo relacionado con la producción de contenidos digitales. Del efecto en el crecimiento que tiene este sector puede encontrarse estimaciones en los estudios de la Comisión Europea MEPSIR y PIRA.

Participación y Colaboración también contribuyen al cambio de modelo económico. La co-producción en los servicios o la elaboración de políticas públicas de modo conjunto con la ciudadanía nos llevan a Administraciones Públicas más sostenibles. No es necesario apoyarnos en un crecimiento interno ilimitado para adquirir las capacidades que nos permitan servir mejor a la sociedad.

Un Gobierno Abierto tiene un coste, pero también nos habilita para seguir avanzando hacia el bienestar social.

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