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La inteligencia de las multitudes es una de las bases sobre las que se apoyan los servicios colaborativos. Ayudar con la opinión individual a que otros se formen opinión sobre un tema concreto, es el servicio más claramente identificable en esta línea. La integración de diversos formatos digitales para ello (texto, imagen, audio, vídeo) ha sido facilitado por los medios sociales.

Los asuntos públicos comienzan a ser objeto de este tipo de servicios colaborativos. Un ejemplo de ello es «Patient Opinion», dónde los ciudadanos del Reino Unido describen su experiencia como usuarios del Sistema Nacional de Salud. Si uno toma un tiempo leyendo las mismas, encuentra tanto opiniones favorables como desfavorables, pero con el denominador común de referirse a empleados públicos perfectamente identificables. Los datos de carácter personal, de acuerdo a la interpretación de la definición de estos que recoge la Opinión 4/2007 del grupo de trabajo del Artículo 29 , son un elemento de manejo frecuente en este tipo de servicios.

Y sólo acabamos de empezar.  La evaluación de servicios públicos puede ir más allá. Hace unos días Andrea di Maio ponía un ejemplo para la meditación en su blog. Hay que encontrar los límites del crowdsourcing Entre la libertad de expresión y la protección de los datos personales. De nuevo el 2.0 nos enfrenta con una razón para repensar el marco legal de la identidad electrónica personal en su más amplio significado.

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Tras unas semanas de desconexión total, dejando a Gabi la labor de mantener una mínima vida de esta bitácora, volvemos a la brega. No vamos a quejarnos, en las circunstancias que estamos, somos unos afortunados los que tenemos que cumplir con la maldición divina de ganar nuestro pan con el sudor de la frente.

Y comenzamos el curso cómo lo acabamos, con una consulta pública sobre políticas de Sociedad de la Información. Si antes de verano era el MITYC el que iniciaba una consulta sobre el Plan Avanza 2, ahora es el turno de la Comisión Europea. La publicación de la consulta coincide también con la de un interesante report en varios fasciculos sobre el estado de la Sociedad de la Información en la UE (Europe´s Digital Competitiveness Report), centrado en dar una visión del resultado final de la estrategia i2010.

Si en la consulta del MITYC se trataba de un conjunto de preguntas de respuesta abierta, la Comisión Europea ha optado por un formato más dirigido, con preguntas más dirigidas conteniendo propuestas de respuestas que dejan entrever alguna de las preocupaciones de los «policy-maker» comunitarios. Algunas de estas preocupaciones resultan contradictorias con el triunfalismo de los resúmenes para prensa y gran público del resultado de la estrategia i2010. Las respuestas  propuestas dejan  entrever alguna de las soluciones que se barajan.

Ejemplo de lo anterior son algunas de las cuestiones planteadas alrededor de los servicios públicos electrónicos, y más en concreto las relativas al Gobierno Electrónico.  Las dos preguntas planteadas (8.1 y 8.2) reflejan la actual encrucijada en que se haya el desarrollo del Gobierno Electrónico en la UE.

La preocupación mayor es la primera planteada, y que empieza a abrirse camino en muchos foros: ¿Porqué sigue sin despegar el uso de los servicios de Gobierno Electrónico?. Los Gobiernos han realizado importantes inversiones en ellos y las cuotas de uso por la población siguen siendo bajas. Lejos quedaron los tiempos en que se pensaba en un ritmo de adopción de los mismos similar al del uso de Internet.

Se presentan varias ideas para alcanzar un mayor uso del Gobierno Electrónico, pero, a mi juicio, lo que más resalta es la opción entre multicanalidad y cierre de ventanillas. Soy más proclive a lo segundo que a lo primero, apoyando un programa (de medio  plazo) de cierre de ventanillas sobre la colaboración social en aquellos casos que sea posible (e.g. tramitación electrónica de las licencias de circulación de vehículos por los concesionarios) y el despliegue de una red de kioscos electrónicos. Una apuesta por la multicanalidad, llevaría a una nueva espiral de inversiones tecnológicas de dudoso rendimiento: El teléfono móvil tiene sus limitaciones como dispositivo de acceso y no existe el necesario despliegue de descodificadores de TDT interactiva.

La segunda preocupación planteada es la desigualdad en la calidad de acceso al Gobierno Electrónico entre los ciudadanos de la UE. Es un tema que he tratado anteriormente desde la óptica nacional. La implantación del Gobierno Electrónico está creando una brecha de derechos en la relación entre ciudadanos y Administración cuya transcendencia aún está por descubrirse.  Las soluciones planteadas apuntas al establecimiento de un marco de «soft-regulation». Creo sin embargo que debiera irse un paso más allá, creando una carta de derechos ciudadanos en la relación electrónica en forma de directiva comunitaria. Carta de derechos con menos ambición que nuestra Ley 11/2007, pero eliminando la opcionalidad de las mismas y obligando a Administraciones nacionales y regionales a acudir en apoyo de las Administraciones locales con fuentes de financiación insuficientes.

El reto de los próximos años queda claro con esas dos preguntas: Alcanzar un despliegue general y uniforme del Gobierno Electrónico entre los ciudadanos.

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La Comisión Europea ha hecho público a través del sitio web que dedica a políticas de Gobierno Electrónico el documento “Visions and priorities for eGovernment in Europe-Orientations for a post 2010 eGovernment Action Plan”. El documento resume el trabajo realizado y las ideas generadas por el grupo de representantes de los Estados Miembros y la Comisión Europea a lo largo del proceso de desarrollo de la Declaración Ministerial de Malmö.

El documento hecho publico está estructurado en cuatro partes:

  • Resumen de la evolución histórica de las prioridades de las políticas de Gobierno Electrónico en la Unión Europea

  • Arquitecturas de Tecnologías de la Información orientadas a soportar los futuros servicios de Gobierno Electrónico

  • Prioridades políticas de la Declaración Ministerial de Malmö

  • Ideas para el Plan de Acción consecuencia de la Declaración

En la primera parte, describe el viaje histórico de las prioridades en las políticas de Gobierno Electrónico. Comienza recordando el hincapié inicial de las mismas en la eficiencia y el ahorro de costes introducido por las TIC, continua describiendo el posterior añadido de la efectividad y calidad de los servicios, para llegar hasta el momento actual dónde la Gobernanza y la creación de valor conjuntamente con la sociedad pasan al primer plano sin descuidar los aspectos antes priorizados.

La entrada en juego de la creación de valor conjuntamente con la sociedad, provoca un cambio en las arquitecturas tecnológicas del Gobierno Electrónico, al que se dedica la segunda parte del documento. De arquitecturas monolíticas dónde los servicios sion prestados extremo a extremo por recursos de las Administraciones Públicas, a arquitecturas flexibles dónde los recursos tecnológicos del sector público y privado colaboran en la prestación un servicio de modo coordinado. La Comisión Europea denomina este escenario del Gobierno Electrónico como “Tao Government” , de “unidad basada en los contrarios”. El escenario se caracterizaría por:

  • Administraciones Públicas interaccionando entre ellas y con actores privados

  • Servicios de Gobierno Electrónico adaptados a las necesidades de los ciudadanos que colaborarían en su diseño

  • Gobiernos más abiertos, participativos y democráticos apoyados en herramientas de colaboración

  • Uso de las TIC para una mejor evaluación y monitorización de los efectos de las políticas públicas

El tercer apartado pasa a enumerar las prioridades políticas que se desarrollarán en la Declaración Ministerial de Malmö. Son consecuencia del nuevo escenario para el desarrollo de los servicios de Gobierno Electrónico antes descrito, y la actual situación socio-económica. Las prioridades que se identificas son las siguientes:

  • En lo económico, apoyo al desarrollo del mercado único, mediante el desarrollo de servicios que faciliten la movilidad de ciudadanos y empresas a través de la colaboración segura entre Gobiernos

  • En lo social, dando poder a ciudadanos y empresas, haciendo de la transparencia y participación electrónica el vector conducente de gobiernos más abiertos apoyados sobre un Gobierno Electrónico Inclusivo

  • En lo organizativo, promoviendo la eficiencia y efectividad en las Administraciones Públicas, haciendo de las TIC el catalizador de la transformación de organizaciones públicas interconectadas y colaborativas

Finaliza el documento con un último bloque dedicado a desarrollar una orientación de las actividades que el plan de acción subsiguiente a la Declaración debería contener. No realiza un detalle actividades concretas, limitándose a una enumeración de áreas de actuación que debería contener el plan de acción agrupadas entorno a dos ejes:

  • Aplicaciones, o programas de actividades de carácter temático que ha de contener el plan de acción:

    • Gestión de Identidad Electrónica

    • Directiva de servicios y movilidad de personas

    • Servicios transfronterizos

    • Participación Electrónica

  • Condicionantes, o áreas transversales que influyen en la realización de todas las actividades de Gobierno Electrónico

    • Interoperabilidad

    • Marcos legales

    • Foco en el usuario

    • Administración Electrónica Inclusiva

    • Cambio organizacional

    • Gobierno verde

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Hace unas semanas se hizo público el documento «Digital Britain». Sus 3 megabytes en formato pdf recoge la estrategia post 2010 del Gobierno de Reino Unido en lo referente a políticas de promoción y desarrollo de Sociedad de la Información. El documento dedica uno de sus capítulo a desarrollar la estrategia del Reino Unido Gobierno Electrónico bajo el título «The Journey to Digital Government».

Existe en la nueva estrategia británica más de un concepto novedoso, aunque lo que más me ha llamado la atención es la persecución del objetivo denominado «Digital Switchover». Sin perseguir un cierre total de las ventanillas presenciales, si plantea hacer del canal electrónico el modo preferente de acceso con una red presencial de mínimos. Mediante un programa a definir antes de 2012, se crearía un conjunto de servicios de los que sólo existiría su versión digital, entre ellos becas de estudiantes, registro de empresas, IRPF para altos ingresos, registro en censo electoral, registro en colegios, asesoramiento a parados y asesoramiento sobre deudas. De igual modo, incita a cada departamento gubernamental a definir al menos dos servicios a los que aplicar el cierre de ventanillas presenciales.

¿Puede plantearse un objetivo similar de cierre selectivo y progresivo de ventanillas presenciales en España?

Desde el punto de vista legal, y acudiendo tan sólo a la Ley 11/2007, es posible. Si bien la ley contempla que en el uso de medios electrónicos ha de realizarse salvaguardando el principio de igualdad (Artículo 4), se preve la dotación de medios a aquellos ciudadanos que carezcan de los requeridos para relacionarse electrónicamente con la Administración (Artículo 8). De igual modo, incluye la previsión de poder obligar de modo justificado a establecer el canal electrónico como único medio para ciertos servicios (Artículo 27.6). Sería por tanto legalmente posible comenzar a desarrollar un programa similar.

No todo es legalidad. Las circunstancias sociales también nos marcan la viabilidad o no de una medida de este estilo, y aquí nos encontramos con obstaculos diferentes en un país y el otro. De acuerdo a los datos de Eurostat, el uso de los servicios de Gobierno Electrónico tanto por ciudadanos (29% en España y 32% en Reino Unido) como por empresas (64% en ambos paises). El mayor uso de Internet en el Reino Unido que en España entre ciudadanos (70% frente a 49%) juega a la contra en la comparación, aunque otros juegan a favor como la disponibilidad en el bolsillo de todos los españoles de una herramienta de firma electrónica (DNIe) de la que carecen los británicos.

El cierre total de ventanillas nunca va a ser posible, aunque si una reducción radical de las mismas y la transformación de las que resten en puntos de presencia electrónicos con soporte de funcionarios de intermediación. Habría que añadir otras medidas de inclusión paralelas. La instalación de kioscos desatendidos de Gobierno Electrónico, es una medida realizable con un coste asumible. Viene facilitada además por el DNIe que  vamos a tener todos en el bolsillo en un par de años.

La realización de las promesas de introducción de eficiencia por parte de la Administración Electrónica va por mal camino. Basta ver los datos de evolución de uso del Gobierno Electrónico en la zona UE ofrecidos por Eurostat que marcan una tendencia descendente. Entre 2007 y 2008, en la zona UE 15 se ha pasado de un uso por el 31% de los ciudadanos a un uso del 28,5%. Quizás la única manera de rectificar sea tratando de forzar el despegue. Si para la televisión que se ve todos los días se fuerza el apagón analógico, ¿porque no se reduce el número de ventanillas que se usan un par de veces al año?

Quizás la manera de comenzar, es con los veinte servicios básicos definidos por la UE. Por todo ello, fijar un calendario de migración digital de los 20 servicios básicos, es otra de mis propuestas para la declaración abierta de servicios 2.0

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La razón de ser de la Administración 2.0 es escuchar a los ciudadanos. La Administración 2.0 ha de ser la creación de los ciudadanos. Con el ánimo de contribuir a este proceso de creación David Osimo y  otros han puesto en marcha la iniciativa «Co-Creating an open declaration on Public Services 2.0». El objetivo es generar una aportación colectiva a la futura «Declaración Ministerial de Malmö», en la cual se definirán las líneas maestras del Gobierno Electrónico en la Unión Europea para los próximos años.

La razón de ser de la Administración 2.0 es escuchar a los ciudadanos. Quien escucha por la Administración son los empleados públicos. La redefinición del rol del empleado público dentro de la Administración 2.0, a la que me referí recientemente, será uno de sus habilitadores clave. Los Gobiernos han de aprovechar de un modo más efectivo el potencial de los empleados públicos en el diseño, creación y provisión de servicios y políticas públicas.

Desatar el potencial de innovación del empleado público requiere de muchas acciones habilitadoras:

  • Cambio de modelo del puesto de servicio
  • Flexibilización de las jornadas y horarios de servicio
  • Plataformas internas de gestión de conocimiento
  • Conexión y flujo entre conocimiento interno y externo

La última de ellas es quizás la más importante. Sólo se puede construir una Administración 2.0 si las ideas fluyen y se crean sinergias entre ciudadanos (clientes) y empleados públicos (suministradores). La otra cara de los servicios y políticas públicas bajo demanda de los ciudadanos (citizen-driven) es la existencia de una Administración que ponga en valor al empleado público (employee-centric). El establecimiento de un mecanismo de incentivos para la participación del empleado público en las redes sociales dónde los ciudadanos debaten sus ideas, es el habilitador clave de este flujo de ideas.

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El 1 de Enero 2010, por diversos motivos, será una fecha en la  que haya que revisar los objetivos alcanzados, tanto en el ámbito nacional como Europeo. Un área en la que ambos ámbitos de revisión se cruzan es el de los servicios pan-europeos de Gobierno Electrónico (PEGS – Pan European eGovernment Services). El «Plan de acción sobre Gobierno  Electrónico i2010 – Acelerar la administración electrónica en Europa en beneficio de todos (COM/2006/0173)», dentro de la línea de acción «Servicios de alto impacto para ciudadanos y empresas», se establecia el siguiente objetivo:

Entre 2006 y 2010, la Comisión Europea concertará con los Estados miembros la cooperación en materia de servicios de Gobierno  Electrónico de alto impacto.

Las razones por las que la Comisión Europea se marcó este objetivo, se enmarcan dentro de la política general de la Unión Europea de potenciar el mercado único como herramienta de crecimiento económico y crear un área común de derechos ciudadanos homogéneos. Se trata, en definitiva,  de avanzar en la extensión  dentro de todas las políticas públicas  del derecho de los ciudadanos europeos a elegir el canal de relación con las Administraciones Públicas como habilitador de la eficiencia y eficacia, independientemente de su país de origen y desde dónde acceden a los mismos.

La necesidad de satisfacer de modo coordinado todas las dimensiones de un servicio público (política, financiera, organizativa, técnica, legal) en las áreas de cooperación y de conjugarla con los intereses de los Estados Miembros, ha dado lugar al nacimiento a una Europa de dos velocidades por cada servicio. El desarrollo de cada servicio requiere un esfuerzo en recursos humanos y económicos en la identificación y la superación de barreras de sostenibilidad, confianza, interoperabilidad, multilinguismo y gobernanza, que sólo es asumido por un Estado Miembro si se da alguna de las siguientes circunstancias:

  • Existencia de una obligación legal que satisfacer
  • Ganancias apreciables de eficiencia interna o en la reducción de cargas administrativas para los ciudadanos
  • Implementación previa con éxito de la versión nacional del servicio
  • Presencia de un grupo de ciudadanos objetivo de alto interés social o económico (estudiantes, parados, empresarios, ancianos)

Solamente se ha producido un avance armónico en el desarrollo de un PEGS cuando la Comisión Europea ha ejercido un papel de liderazgo,  ya fuera estableciendo una política clara o una obligación legal. Es el caso, respectivamente, de las Compras Elecrónicas y la Ventanilla Única de Servicios. La aproximación ha sido siempre no reducir la diversidad sino el coste de la existencia de la misma.

El escenario descrito sirve para extraer lecciones para nuestro entorno nacional inmediato. La Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (Ley 11/2007) establece para la Administración General del Estado la obligación de satisfacer el derecho ciudadano de elección entre los canales de relación electrónico o presencial. Esta y otras obligaciones legales derivadas de la Ley 11/2007 están sujetas a la disponibilidad de medios para las Administraciones regionales y locales. Sólo la existencia de un objetivo nacional similar al establecido a nivel europeo en el«Plan de acción sobre Gobierno  Electrónico i2010 – Acelerar la administración electrónica en Europa en beneficio de todos (COM/2006/0173)», y el liderazgo en su consecución por parte de la Administración General del Estado, puede evitar el nacimiento de una  fractura socioeconómica y de derechos en el Estado Español.

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Hace un par de semanas, me hacia eco de la voluntad de la Comisión Europea de renovar el benchmarking de servicios públicos electrónicos. Eje de dicha renovación es la continuidad de la lista de 20 servicios básicos, aparente a partir del texto del «Call for tenders» para el nuevo contrato. La pregunta que se realizan en  artículos del número cuatro del «European Journal of ePractice» es si estos siguen siendo válida la lista de servicios básicos.

La no validez de la lista de servicios básicos es apoyada desde dos extremos. De un lado, quienes piensan que han de ser eliminados de la lista aquellos que han alcanzado un grado alto de sofisticación en casi la totalidad de Estados Miembros. De otro lado, quienes apoyan la no validez completa de la lista por estar compuesta por servicios transaccionales, sin continuidad en el medio plazo dentro del paradigma Web 2.0. Creo que ni una ni otra opinión es plenamente acertada.

La renovación de la lista de servicios básicos sería probablemente una medida acertada, pero en direcciones sútilmente distintas. La supresión de servicios de la lista ha de ser mínima y basada en criterios de perdida de relevancia de los servicios que se eliminen.De igual modo, es necesario incluir servicios basados en el paradigma Web 2.0, pero eso no ha de conllevar la eliminación de los servicios transaccionales de la lista.

La no eliminación de servicios de la lista conlleva la búsqueda de nuevas dimensiones a evaluar, planteando nuevos retos en el desarrollo del Gobierno Electrónico. Si ya en el benchmarking de 2007 se incluyo accesibilidad, multicanalidad y uso de eIDs con base legal, sería el momento de incluir la medición de otros aspectos como el multilingüismo o la publicidad de una política de seguridad.

Finalmente, e independientemente del mantenimiento o cambio de la lista de servicios básicos, lo más importante en la renovación del sistema es la transparencia del mismo. Conocer en detalle la metodología de evaluación y que esta puede ser realizada por los propios Estados Miembros en un ciclo de mejora continua, es el único camino para que el uso de los indicadores permita el progreso de lo que se pretende evaluar.

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Dice el dicho que lo que no puede medirse, no existe. La persistencia del uso de los indicadores como método de seguimiento de la actividad de las unidades Administrativas, es la herencia mas persistente del movimiento que se denominó Nueva Gestión Pública. El Gobierno Electrónico no se ha escapado de esta tendencia. El ejemplo de benchmarking más conocido de este sector, por su repercusión mediática y el frecuente uso que se hace de él en presentaciones y documentos, es el que realizaba anualmente Cap Gemini para la Comisión Europea, cuya última entrega se realizó en 2007 y que, por el momento, no tiene continuidad.

La última entrega del estudio de Cap Gemini reveló las dificultades de realizar la medición de los progresos en el Gobierno Electrónico, que en el fondo no son otros distintos que la medición del efecto de cualquier política pública. Volviendo a la cadena de valor de los servicios de Gobierno Electrónico que utilicé en una entrada anterior, queda más claro cuál es el problema.

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Es relativamente fácil medir la salida de una política pública (output), en este caso el número de servicios de Gobierno Electrónico disponibles y su uso que es a lo que básicamente se ha dedicado Cap Gemini, pero es más difícil evaluar si eso produce los efectos deseados (impact) y los resultados esperados (outcome), en este caso los marcados  la estrategia “i2010 – Una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo”. y el Plan de acción i2010 de Gobierno Electrónico – Acelerando el Gobierno Electrónico para el beneficio de todos».

Las dificutades aludidas aparecían, por ejemplo, con la introducción del indicador destinado a mostrar cuan de centrados en el usuario estaban los servicios de Gobierno Electrónico. De los cuatro componentes del mismo (accesibilidad, multicanalidad, cargas administrativas, uso de una identidad electrónica), uno de ellos se desecharon los datos obtenidos por no ser uniformes y del resto no se mostraban los resultados desagregados que daban lugar al valor final.

Parece sin embargo que el esfuerzo no cayó en saco roto, y aunque con un año en blanco de resultados, 2009 será un año con nuevos indicadores, de carácter más ambicioso que mostrar tan sólo la disponibilidad de los servicios de Gobierno Electrónico. De acuerdo al nuevo contrato para la evaluación del Gobierno Electrónico, creo que aún pendiente de adjudicación, que figura dentro del área de llamadas a propuestas del portal de i2010, los aspectos que serán evaluados a partir del próximo año son los siguientes:

  • Disponibilidad y sofisticación de los 20 servicios básicos eEurope
  • Consideración del usuario como centro de los servicios, atendiendo al uso de identidades electrónicas soportadas legalmente, carga administrativa revertida sobre él para rellenar formularios, multicanalidad y accesibilidad. Se analizará sobre un subconjunto de los servicios básicos, no sobre todos ellos.
  • Evaluación del portal nacional de acceso a servicios, valorando la localizacion en él de los servicios básicos, las posibilidades de personalización, la consistencia en la navegación, los modos de navegación.
  • Sofisticación del servicio de contratación electrónica, de acuerdo a las fases del proceso que pueda hacerse a través del mismo
  • Preparación para soportar servicios de Gobierno Electrónico paneuropeos, evaluando la posibilidad de atender en los de cada nación a los ciudadanos de otros estados miembros
  • Realización evaluaciones de satisfacción del ciudadano por parte del proveedor del servicio

El contrato deja abierto el camino también a otras evaluaciones con carácter piloto, como por ejemplo la disponibilidad de servicios necesarios para la reducción de cargas administrativas o la implementación de la Directiva de Servicios.

En conclusión, es una evolución interesante en los procesos de evaluación de los progresos y efectos de la implantación del Gobierno Electrónico. No obstante, aún quedan nuevas fronteras por alcanzar, como la evaluación de la transparencia electrónica que propone en un artículo reciente David Osimo.

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