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A partir de Octubre “Apuntes Electrónicos” cambia de dirección. Esta entrada puede leerse ya en la nueva versión de la bitácora.

El Gobierno Electrónico es una política pública más, debiendo aprender por su relativa juventud de las herramientas  utilizadas en otros ámbitos. Una de ellas es la discriminación positiva, cuyo uso podría ser clave para favorecer la introducción definitiva del software de fuentes abiertas en las Administraciones Públicas.

No deja de ser chocante, que en este periodo de búsqueda de ganancia de eficiciencia económica y racionalización de las TIC no se ponga la cuestión del software de fuentes abiertas encima del tapete. No soy un talibán del mismo, pero si reconozco que su uso en las Administraciones Públicas puede traer ventajas económicas, además de mayor transparencia al Gobierno Electrónico. Se trata de poner las condiciones para que estas ventajas sean obtenidas, una competición igualitaria entre software propietario y software de fuentes abiertas. Nuestra legislación (Ley 11/2007 y Esquema Nacional de Interoperabilidad) es a mi juicio acertada en no establecer una predilección en la elección del software de fuentes abiertas, pero ello significa que hay que establecer las condiciones de igualdad para que ello no suponga una predilección no deseada por el software propietario. En palabras de John Stuart Mill utilizadas en la exposición de motivos de la Ley Organica de Igualdad, la «perfecta igualdad es la que no admite poder ni privilegio para unos ni incapacidad para otros».

Es necesario por tanto poner al software de fuentes abiertas en condiciones de igualdad en las licitaciones públicas. La herramienta para ello es la definición de claúsulas tipo a incluir en los pliegos técnicos que garanticen la igualdad. Una propuesta de las mismas serían:

  • Cálculo por el licitante del total de coste del ciclo de vida de su propuesta, incluyendo costes de entrada y salida de la misma
  • En aquellos casos que se otorgue una licencia perpetua o por uso de un producto propietario, especificar el coste de lista de precios de la misma, que se añadira al total de coste del proyecto y se tendrá en cuenta en la valoración de la oferta económica
  • Un licitador podrá ofertar un producto propietario en su propuesta, pero habra de dar evidencia de que tiene en su empresa capacidades para uso de software de fuentes abiertas y que ha valorado la posibilidad de su uso para el proyecto aunque lo haya descartado
  • Las licencias de los productos si los hubiese serán validas para toda la Administración, debiendo motivarse posibles costes de licencia por usuario
  • Declaración explícita de no haber vendido previamente la solución a ninguna unidad administrativa y de haberlo hecho indicarse el impacto de la reusabilidad sobre el coste de la propuesta

Y no sólo debería haber esta obligación para  el licitador, también las unidades promotoras deberían reflejar en las memorias previas a iniciar la adquisición las acciones que han realizado para comprobar que el proyecto que solicitan no ha sido desarrollado por una unidad administrativa, y que por tanto no pueden acceder sin coste a una solución similar en aplicación de lo previsto en la Ley 11/2007.

No se trata de favorecer el uso del software de fuentes abiertas, pero si de ponerle en condiciones de ser objeto de valoración como alternativa y potencialmente elección.

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A partir de Octubre “Apuntes Electrónicos” cambia de dirección. Esta entrada puede leerse ya en la nueva versión de la bitácora.

Segunda entrega de mis reflexiones tras la lectura del informe “Good Governance for Digital Policies: How to get most out of ICT – The Case of Spain´s Plan Avanza”, en el cual la OECD realizó una revisión del Plan Avanza. Creo que con el título, queda claro que esta serie es en parte un homenaje a quienes como Felix, trabajaron en su ejecución, y pueden sentir insuficientemente reflejada su labor en el informe.

Y es que el informe de la OECD tiene olvidos de actuaciones, previstas entre los objetivos y las medidas del Plan Avanza(dividas en dos periodos), que han sido ejecutadas y encuentran escaso reflejo en el texto.  Es difícil saber a que se deben estas carencias, ya que no hay mayor éxito que lo anunciado y ejecutado. Supongo que alguna influencia habrá tenido el que parte de los actores que intervinieron en el diseño y ejecución del plan no hayan participado en su revisión por encontrarse en otros destinos (caso de Felix Serrano).

El capítulo del informe de la OECD que he leido con mayor detalle es el relativo al Gobierno Electrónico, 4.7, denominado “Plan Avanza and the Public Administration: supporting national agendas for modernisation and e-government”. No se si habrá alguna revisión del mismo antes de su publicación final (en agosto no lo localice en la web de la OECD por lo que supongo estaría baho revisión final), si es así, espero que este post sea una contribución a la mejora del documento en la puesta en valor de lo diseñado y realizado en el área del Gobierno Electrónico.

Es triste comenzar por el ólvido mayor. Era destacado en el Plan Avanza como gran objetivo (página 19) “Garantizar el derecho de ciudadanos y empresas a relacionarse electrónicamente con las AAPP”. No existía por entonces aún la Ley 11/2007, y su confección, aprobación y ejecución no merece un sóla mención en todo el capítulo. Es cierto que se incluye un (escaso) párrafo en el capítulo dedicado  a la Gobernanza del Plan (capítulo 2), pero personalmente me parece escaso bagaje. Relacionado con ello, tampoco el informe recoge los datos de cumplimiento de ejecución de la ley en la AGE que si recoge el informe Orange eEspaña 2010, y que superan con creces el 80% que se marcaba en el Plan Avanza (cercanos al 98%). Dada la difusión del informe de la OECD, se ha perdido una gran ocasión de publicitar el mayor logro de modernización de las AAPP en los últimos años y el esfuerzo por conseguirlo.

También habla el documento de estrategia del Plan Avanza del objetivo de (página 20) “crear estructuras de cooperación entre las distintas Administraciones Públicas (AGE, CCAA y EELL)”. Queda siempre terreno por mejorar en esta materia, pero resulta una carencia del informe no resaltar que esas estructuras se han creado (e.g. Consejo Superior de Administración Electrónica, Conferencia Sectorial de Administración Electrónica) y que fruto de ellas han sido logros tan importantes como el desarrollo de la misma Ley 11/2007 o los Esquemas Nacionales de Seguridad e Interoperabilidad.

Y por acabar con algunas de las medidas dividas en dos periodos que han sido ejecutadas y no se nombran en el capítulo dedicado al Gobierno Electrónico. Durante el periodo del Plan Avanza tal y  como estaba previsto, se ha desarrollado el Esquema nacional de Interoperabilidad, se ha avanzado en implementar el nivel AA de accesibilidad en las webs públicas, se ha progresado en la eliminación del papel (BOE electrónico, eliminación de fotocopias en DNI, …) y se ha creado el Centro de Transferencia Tecnológica para el intercambio de buenas prácticas entre las Administraciones Públicas.

Se tienen pocas oportunidades de publicitar los logros que se realizan. Conviene que los ólvidos no lleve a desaprovecharlas y a dejar sin reconocimiento a quienes lo han realizado.

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La crisis pone muchos usos y costumbres en el disparadero. Entre ellos, el uso que de las TIC hacemos en las Administraciones Públicas. Aunque el tanto por ciento del gasto presupuestario dedicado a las TIC se ha mantenido prácticamente estable en el pasado quinquenio,  si es hora de tratar de hacer un uso más optimizado de los fondos públicos destinados a tecnología. No voy a entrar de nuevo en el debate de si los resultados obtenidos con  el uso de las TIC en las AAPP son los adecuados, ya que creo es difícil aislarlo de otros aspectos, tampoco en si lo que hacemos con las TIC puede hacerse de un modo más eficiente (la respuesta obvia es sí). Hoy toca hablar de las implicaciones organizativas en las AAPP de introducir eficiencia en el uso de las TIC y como facilitarlas.

Parto de la base, que la introducción de eficiencia en el uso de las TIC en las AAPP no ha de significar la externalización de las mismas. Existen, a mi juicio, razones de peso para no ir por esta opción. Ello no evitará un impacto organizativo. La Administración, en especial la AGE, cuenta con un modelo excesivamente atomizado de introducción de las TIC en las AAPP. En lugar de haber servido como piedra arrojada contra esa jaula de cristal de la eficiencia que es la cultura de silos, se ha visto en cierto modo encerrada en la misma. Cualquier factor de eficiencia que trate de introducirse en el uso de las TIC ha de suponer por fuerza la necesidad de recolocar recursos humanos y reordenar estructuras. La introducción de infraestructuras TIC como servicio (IaaS)  ofrecido por una unidad administrativa a las restantes es la primera piedra de esta reorganización.

La aplicación del concepto de infraestructura como servicio (IaaS) dentro de la AGE es el primer paso de lo que sería de hecho una “fusión fría” de unidades TIC. La virtualización masiva de máquinas y almacenamiento, por ejemplo, supondría una liberación de recursos  humanos difícil de estimar, pero que fácilmente superaría el 10% del personal TIC de la AGE (e.d. entorno a las 1500 personas) en un escenario de 4-5 años.  Liberaciones menores de personal pero no menos importantes supondría desplegar un correo único en la AGE o hosting de webs públicas (e.d. reducir el papel de las unidades administrativas a la gestión de sus contenidos). Los beneficios de esta liberación de recursos para otras actividades son claras: Más servicios para los ciudadanos, eliminación de dependencia de proveedores externos al poder asumir proyectos en manos privadas, …

Es fácil imaginar las resistencias culturales (no sólo internas a la AGE sino de los proveedores) a las que una “fusión fría” de este tipo habría de enfrentarse. Sólo una clara definición inicial de los principios de la introducción de la infraestructura como servicio en la AGE, de aquello que no puede ser discutido, facilitaría su implementación. Andrea Di Maio en una entrada en su bitacora hablaba de algunos de ellos dentro del más amplio marco de las G-Clouds, ejemplos de los mismos serían:

  • Funcionamiento con mentalidad de servicio, estableciendo acuerdos claros con las áreas usuarias y precios a pagar por las unidades por el uso infraestructuras en modo servicio
  • Hacer obligatorio el uso de las infraestructuras definidas como servicio, definiendo un acotado escenario de excepciones que no suponga voluntariedad alguna
  • Vetar el establecimiento de las grandes unidades TIC como proveedores de infraestructuras en modo servicio, conduciendo a una pérdida de eficiencia en la introducción del modelo
  • Construir sobre casos de éxito pre-existentes, aprovechando las experiencias de servicios compartidos ya desarrolladas
  • Definición de una hoja de ruta de migraciones y aplicación para nuevos proyectos, haciendo ineludible su cumplimiento ligándolo a objetivos medibles para cada responsable de unidad
  • Creación de una oficina de servicios con autoridad ejecutiva, destinada realizar un seguimiento de uso de las infraestructuras en modo servicio, solventar las problemáticas que se planteen con su introducción e impulsar el calendario establecido. Dicha oficina resolvería también aspectos relacionados con la reubicación de los recursos humanos  liberados.

Y de nuevo, volvemos a un tópico recurrente y querido por mí: La politización del Gobierno Electrónico. El principio más importante de la “Fusión fría” sería el impulso al máximo nivel político de la misma.

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El verano es siempre tiempo de recuperar asignaturas pendientes. Una de las que tenía era la lectura del informe “Good Governance for Digital Policies: How to get most out of ICT – The Case of Spain´s Plan Avanza”, en el cual la OECD realizó una revisión del Plan Avanza. Y tenía curiosidad por una simple razón: Sin la voluntad de progresar en el desarrollo de la Sociedad de la Información que supuso el Plan Avanza este país habría perdido el tren de la modernización e incorporación al nuevo modelo productivo. Otra razón, la incitación a su lectura que hace tiempo recibí desde la bitacora de Felix Serrano, forzando la máquina he convertido esta serie de dos entradas en un nuevo homenaje al maestro de bloggers Felix. Hoy toca “avanzados”, proximamente “olvidados”.

Y también quería leermelo era el uso que del mismo se realiza en el el Plan Avanza 2, donde se realiza un uso de ciertas frases del informe hecho por OECD con afán de estímulo. Con algunas de ellas estoy de acuerdo como la que dice

El Plan Avanza es la política más completa puesta en marcha en España, hasta la fecha, para el desarrollo de la Sociedad del Conocimiento y que ha permitido alcanzar ya importantes logros en la difusión de las TIC.

Si bien es una frase que sonroja en un informe realizado a petición del Gobierno de España (así se indica en el preámbulo), existen elementos sobrados para estar de acuerdo con ella. En el último quinquenio ha habido un fuerte incremento del uso de Internet y banda ancha por ciudadanos y empresas, lo cuál es el símbolo más inmediato y visible de los esfuerzos hechos por asentar la Sociedad del conocimiento.

¿Pero han sido estos esfuerzos suficientes? Dice el Plan Avanza 2 que a juicio de la OCDE:

España ha completado con éxito el proceso de adopción de las TIC, y debe seguir trabajando con decisión hasta alcanzar la fase de uso intensivo de las TIC que potencie al máximo el impacto y dé paso a un nuevo modelo económico y social basado en el conocimiento.

Pues tengo mis serias dudas que la OECD acierte al decir que hemos adoptado con éxito las TIC. Basta revisar la evolución de España recogida en las sucesivas ediciones del “Global Information Technology Report” que elabora el World Economic Forum. El informe trata de evaluar como los países hacen uso de los avances en las TIC en favor del crecimiento y desarrollo, apoyándose en una metodología denominada Networked Readiness Index. Haciendo uso de las herramientas intercativas que acompañan al informe, puede apreciarse que España ha bajado en el periodo 2005-2009 del puesto 31 al puesto 34, con todo el EU 20 excepto Grecia e Italia por delante de nosotros.

En consecuencia, podemos decir que el Plan Avanza nos ha servido para no perder el tren, pero no para acelerar el paso. Seguimos en el mismo nivel de desarrollo comparativo con tendencia a la baja.

Lo malo de utilizar estas observaciones de la OECD, lo malo del triunfalismo y autosatisfacción que revelan, es que suele volverse en contra. ¿Si ya hemos avanzado tanto porqué hemos de seguir invirtiendo en Sociedad de Información en estos tiempos de crisis? ¿Porqué no dedicar los escasos recursos a otras necesidades? Eso es lo que parece nos ha pasado con el Plan Avanza 2, de momento, no sabemos cuál va ser los recursos y presupuestos del mismo.

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El coste de las Tecnologías de la Información en las Administraciones Públicas es objeto de debate recurrente. Una continua puesta en tela de juicio de su presunto excesivo coste para el erario público, que además suele castigar más a quien más transparente es en los gastos en los que incurre. Una cosa lleva a otra, y fruto de ese debate son los continuos cantos a la externalización de las TIC que en alguna entrada anterior de la bitácora he comentado. Sólo demostrando que se dan los servicios tecnológicos adecuados, con la calidad requerida y al coste preciso, es posible cortar este debate. Cortar dicho debate permitiría al colectivo de profesionales públicos de las TIC participar en otros, adentrarse en los senderos vedados a quienes no son economistas, abogados o leguleyos.

Pero identificar los servicios adecuados, calidad necesaria y costes precisos sólo es posible mediante una comparación entre iguales. Y hoy desconocemos cuanto nos cuesta a cada Administración en España los servicios tecnológicos que utilizamos.

Es necesario, en primer lugar, impulsar como colectivo un ejercicio de transparencia colectiva. La interoperabilidad, la ruptura con la cultura de silos hemos de impulsarla en las fronteras de lo tecnológico, promoviendo un consenso sobre una metodología común a las Administraciones Públicas españolas para dar cuenta de sus gastos TIC a la sociedad. Sólo he localizado en España el caso de la AGE, que recoge en REINA los gastos de los distintos Ministerios. Ni tan siquiera en OpenData Euzkadi he encontrado otro caso de publicación de modo claro de los gastos TIC de una AAPP. El miedo a la comparación ha de ser desplazado por el aprendizaje que proporciona.

Pero mostrar los gastos sin un contexto es un ejercicio loable pero mejorable. Una mayor relación de los mismos con objetivos de rendimiento de las Administraciones Públicas habría de estar presente en la metodología resultante. Resulta menos complicado identificar el coste TIC de un transacción administrativa que el coste de las llamadas unidades de negocio (como si las TIC no fuera parte del mismo). Es esta una fortaleza que debe aprovecharse. Lo mismo sucede con la calidad de los servicios tecnológicos. La gestión por proyectos clásica de las TIC o marcos como ITIL permite establecer ligazones del coste de un servicio con la calidad con la que el mismo se presta. No es tanto gastar menos como gastarlo allá dónde es más necesario.

Las ventajas de este esfuerzo tanto para los profesionales públicos de las TIC como para los ciudadanos es clara. Expresar en términos comparativos y de negocio el coste de las TIC para las Administraciones Públicas como primer paso para la optimización del mismo, y con ello poder profundizar en su uso y la transformacion subsiguiente.

Puede parecer un ejercicio de ingenuidad, pero nada más alejado de ello. Se ha hecho para identificar como racionalizar el gasto sanitario, luego es posible para nuestro ámbito llegar a consensos interadministrativos. Se trataría de promover para ello la cooperación administrativa a través de los organismos previstos en la legislación (Comité Sectorial de Administración Electrónica, Artículo 40 Ley 11/2007). Tras la fase de crecimiento que supuso la implantación de la Ley 11/2007, una fase de racionalización ha de ser el siguiente esfuerzo colectivo de los profesionales TIC. Y recordemos, o lo hacemos entre todos o nos lo darán hecho. Bastantes señales de ello han dado desde ciertos ámbitos.

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Agosto y la blogotwittersfera revuelta. Y todo por la noticia de hoy de de “El País” anunciando el anteproyecto de Ley de Transparencia, que de tan transparente, aún vemos a través del texto que no conocemos. De lo filtrado, poca novedad, nada que no hubiera podido ser realizado con un Real Decreto de desarrollo del artículo 37 de la ley de regimen jurídico y de procedimiento administrativo, que es el actual marco jurídico de acceso a la información en España. La consideración o no de ese artículo como marco legal del acceso a la información  fue objeto de un debate entre @idoiallano, @mgarrigap y @andresnin en twitter. El origen fue una entrada de la bitacora de @idoiallano.

Desconocido para muchos es este artículo 37 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992), que supongo superará en alcance el nuevo proyecto de ley. Contiene la definición del Derecho de Acceso a Archivos y Registros por parte de los ciudadanos, enumerado entre los derechos ciudadanos del artículo 35 de la misma ley. Consecuentemente, dicho derecho de acceso es citado explícitamente en el artículo 6.1 de la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos como uno de los que ha de asegurarse su ejercicio por medios electrónicos a los ciudadanos. No vamos a decir que no pueda ejercerse, para eso existen los formularios genéricos presentes en las sedes electrónicas, pero la voluntad de facilitarlos se manifiesta, por ejemplo, en el hecho que pocos Ministerios lo presenten destacado en su lista de procedimientos electrónicos (tan sólo lo he visto en uno). Y por supuesto, no esperemos encontrar datos en las sedes electrónicas sobre el uso que los ciudadanos hacen del mismo y la respuesta al mismo de la Administración en forma de informes estadísticos.

Por ahora, lo único que sabemos que aporta de añadido el anteproyecto de Ley es el límite de 30 días para responder a las peticiones (algo que podía haberse desarrollado por Real Decreto) y la creación del watchdog del acceso a la información, que hace recaer las competencias en la Agencia de Protección de Datos (algo que también había podido hacerse por Real Decreto ya que el Estatuto de la Agencia es un Real Decreto).

Otro aspecto que no queda claro es el enlace entre este anteproyecto y la Ley 37/2007. Recordemos que recoge el procedimento de solicitud de reutilización de información pública en el artículo 10 de la Ley sobre reutilización de información del sector público (Ley 37/2007). ¿Existirán previsiones de transparencia proactiva? ¿forzará a que se realice en formato reutilizable? Algo parece que hay de acuerdo al artículo de “El País”, pero nada claro, tan sólo habla de datos de presupuestos y su ejecución (no especifica límites de cantidad de ejecuciones presupuestarias, cluego no sabemos si el límite de las mismas bajará a un límite como los 500 libras de UK) y habla también de otra información estadística y económica relevante. Mucho me temo que los detalles se dejen a un Real Decreto de desarrollo.

Nos queda esperar a que “El País” o la web de La Moncloa publique el anteproyecto. Quizás lo segundo es más recomendable desde el punto de vista estético. Resulta curioso que haya sido por “El Pais” y no por el twitter de La Moncloa como nos hayamos enterado (que por cierto, no está de vacaciones).  A ver si al final todo es un globo sonda.

Para acabar, no estaría de más que antes de enviar el anteproyecto al Parlamento, se abra a opinión de los ciudadanos, por medios electrónicos y no electrónicos. La ocasión lo merece. Por cierto, ¿alguien ha oido hablar de los medios electrónicos en el anteproyecto?

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Frecuentemente aparecen en esta bitácora como comentarios acusaciones de maquillaje político a las iniciativas de Gobierno Abierto. No sólo estoy de acuerdo, sino que subo la apuesta, el Gobierno Abierto (y el Gobierno Electrónico) se está convirtiendo en parte de la acción política. Ello no me parece malo, es algo inevitable y positivo, y asi lo mantengo desde hace tiempo. Más importancia política implica más recursos para desarrollar las actividades asociadas.

Sin embargo, toda cara tiene su cruz. La politización del Gobierno Abierto supone su sometimiento a los ciclos políticos, a la tiranía de los periodos de cuatro años. Una excelente explicación de este hecho lo encontré recientemente en la bitácora Wikinomics. El autor lo ilustraba con el caso Obama, pero el caso de UK tras el acceso al poder de la coalición conservadora-liberal o icluso en el caso del Páis Vasco comentado hace poco, son otros ejemplos para el argumentario.

Ello nos lleva a una conclusión fatalista: No esperemos más iniciativas de Gobierno Abierto en España por una temporada. Estamos a un año de las elecciones autonómicas y dos de las generales. Se nos ha pasado el arroz de que alguna iniciativa pueda arrancarse en ambos ámbitos. Nadie va a invertir en algo que no pueda sacarle rédito y los tiempos ya se han hecho cortos.

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